寻求经济发展与资源环境约束的平衡

刘世锦

    短期阶段，我国以工业为主、重工业占较大比重的产业结构格局不会有大的改变，对能源和其他重要资源高需求的格局仍将持续。缓解资源环境压力，主要着力点要放到提高资源利用效率上来，以此平衡保持平稳较快发展与资源环境约束压力加大之间的关系。

    我国目前仍处在工业化和城市化加快推进阶段。在这一阶段，以工业为主、重工业占较大比重的产业结构格局不会有大的改变，对能源和其他重要资源高需求的格局仍将持续。人为改变消费结构和产业结构、压低工业比重，既不合理，空间也不大。缓解资源环境压力，主要着力点要放到提高资源利用效率，显著改进技术结构、产品结构、企业组织结构、生产布局结构等上来，以此平衡保持平稳较快发展与资源环境约束压力加大之间的关系。

    从国际经验看，一个国家连续40年保持两位数增长尚无先例。我国已经连续30年保持9%以上的高增长，这种势头不可能长期持续。在这次金融危机冲击下，我国的经济增长率曾一度下降到6%左右，伴随的状况是企业利润急剧减少，财政收入大幅下滑，失业问题突出。由于资源价格上升，加上劳动力等其他要素的成本上升，我国经济将长期面对要素成本上升的压力。如果说现有经济发展方式在高速增长期尚能维持，一旦转入中低增长期，其实质性转变势在必行。这就对破解资源环境难题、加快发展方式转变提出了时间上的要求。企业盈利模式和整个经济发展方式的转变是“慢变量”，必须及早着手，持续推进，才有可能在未来增长速度降低时不会出现大的冲击，并成功转入虽增长速度有所回落但增长质量和效益显著提高、可持续性增强的新发展阶段。

    以破解资源环境难题为重点，加快发展方式转变

    当前以破解资源环境难题为重点，加快发展方式转变，有利条件明显多于以往。经过30年的改革开放和经济发展，我国总体上已经到了可以争取资源环境与经济增长相平衡、相协调的发展阶段。一方面，资源环境压力依然很大，另一方面，解决资源环境领域的突出问题，已成为社会公众的内在要求，例如，青山绿水、优美环境、节约型环保型的生活方式等，正在成为居民生活质量提高的重要内容。同样重要的是，新体制的确立和逐步完善、技术进步、经济实力和综合国力的显著提高，能够为解决资源环境问题提供体制机制、物质技术和财力上的必要支持。国内社会各界对解决资源环境问题的高度共识，全球范围应对气候变化、促进可持续发展的新潮流，都是以往少有或不具备的重要条件。

    新形势下破解资源环境难题，加快发展方式转变，应当以科学发展观为统领，以推动技术进步、产业结构调整优化升级为主线，以深化改革开放、创新体制机制为动力，统筹谋划、重点突破，尽快形成责任明确、价格有效、法律支撑、政策引导的有利于绿色发展的长效机制；促进传统产业改造升级和新兴产业发展，促进理顺内需和外需、储蓄和消费等重要经济关系，促进经济结构调整和发展方式转变取得突破性进展；为提高我国经济增长的质量和效益，促进经济在更长一个时期内平稳较快可持续发展奠定重要基础。通过一个不太长时间的努力，力争达到如下目标：价格和财税关系基本理顺；政策法规架构和标准体系初步确立；责任和考核评价体系趋于完善；技术创新推广和产业结构调整取得重要进展；绿色消费文化逐步形成。

    深化改革，正确处理好一系列重要关系

    实现上述目标，需要有正确的战略，需要调整和完善相关政策，尤其是需要深化重要领域和关键环节的改革，形成有利于资源环境可持续发展的体制机制。而要在这些方面取得大的进展，则需要正确理解和处理好一系列重要关系。

    挑战与机遇的关系。以破解资源环境难题为重点，加快发展方式转变，要求因扭曲而偏低的资源价格回到合理水平，要求部分由社会承担的环境损害成本内部化为企业成本，要求在节约资源、提高效率、环境保护上有更多投入，这都可能在一定程度上增加企业成本，某些以往由于资源环境价格扭曲和体制漏洞而“占便宜”过多的企业可能出现经营困难，甚至被淘汰。同时应认识到，这些挑战中包含的机遇更多。首先，资源环境成本的完全化和较大程度的市场化，将会形成一种倒逼机制，迫使所有企业按照新的尺度调整投入产出结构，实现绿色转型。历史经验表明，无论是一个国家，还是一个企业，转向可持续发展模式，都是在遇到某种重大挑战或危机时被“逼”出来的。这次危机给我们提供了一个形成倒逼机制的难得契机。其次，绿色发展不仅是做减法，同时也是做加法，将会带来巨大的发展空间，其中既有技术、组织和制度的创新，也有可观的经济发展和就业、税收增长空间。更重要的是，在节能减排和新能源技术创新的全球竞争中，中国可以利用自身在技术准备、市场潜力、产业配套的有利条件赢得先机。而能否做到这一点，很大程度上则取决于我们参与这场竞争的主动性和及时性。显然，我们对解决资源环境问题的认识和态度都应该有一个大的转变：不能仅看成是被动地应付外部压力，而是我们可持续发展的内在要求；不是仅增加生产经营成本，更重要的是带动降低成本、新增盈利的创新。认识问题、态度问题解决了，挑战就会转为机遇。

    资源价格改革与放宽准入、鼓励竞争的关系。有效发挥市场机制的基础性作用要求理顺价格关系，但仅有价格改革并不必然保障市场的有效性。如果市场进入受到人为限制、竞争不足，即使放开价格，也难以形成正确的价格信号，还可能出现另一种形式的价格扭曲，如某些行政性垄断问题突出的行业，放开价格就可能导致垄断性涨价。因此，价格改革应当与必要的放宽准入改革相配合。能源和其他重要资源领域传统上大多有行业集中度较高的特点，但随着技术进步、全球化、竞争机制和政策的改进，可竞争的范围和程度都有所增加。例如，在对外开放条件下，石油、煤炭、铁矿石等基础能源和资源产品事实上都处在全球市场体系之中，即使以某种方式对国内外市场隔开，也无法避免来自国际市场的竞争。信息技术的发展，互联网的普及，使能源资源产品的可交易性大大提高。在传统的自然垄断行业，也可以通过特许经营权的竞争而使在位者不敢懈怠。而近年来碳交易市场的兴起，则是信息技术、交易技术和政府管制等多重因素共同作用的结果。目前我国能源资源领域的部分行业和环节仍存在比较突出的行政性垄断问题，不仅是民营资本，就是行业外的国有资本也难以进入。在这些行业通过整顿提高集中度的过程中，也有一个保持市场必要竞争性的问题。

    结构调整中鼓励先进、淘汰落后与促进中小企业发展的关系。结构调整意味着优胜劣汰，要求“鼓励先进，淘汰落后”。但在界定先进和落后时，一种相当普遍的尺度是规模大小和技术高低，经常还将高消耗、高污染与小企业挂钩。于是结构调整的基本手段就成了“压小上大”。这种做法在实践中很容易与发展中小企业的政策导向相冲突。事实上，如果以市场经济中的企业竞争力高低作为判断“先进”和“落后”的尺度，则规模大小、技术高低与企业竞争力并无必然联系。规模较小、技术偏低，但适应市场需求的企业可以有很强的竞争力；相反，规模大、技术档次高的企业也可能陷入经营困境。过度消耗和污染既可能出现在小企业，也可能出现在中型和大型企业。正确的政策不应以规模大小和技术水平高低为尺度，而应以消耗、污染、安全、质量等标准为尺度。对各种企业应一视同仁，谁有问题就解决谁的问题。治理手段应当是鼓励达标者或“标内”者，限制或淘汰未达标者或“标外”者。在大小企业的关系上，应倡导在资源节约、环境保护“达标”的前提下以大带小，大小结合，共同发展。

    价格改革与社会承受力的关系。由于以往的资源环境价格扭曲主要表现为价格被人为压低，理顺价格关系在不少情况下会出现某种形式的涨价。社会的承受能力，特别低收入阶层居民的承受能力，价格调整后对社会收入分配结构的影响，就成为价格改革时必须考虑的重要因素。推进价格改革，一方面要与宏观经济形势和政策相适应，避免或减少不利影响；另一方面，设计新价格机制时，对促进节能减排、缓解收入分配矛盾应更具针对性。如阶梯式价格，在保持消费者生活必需部分较低价格的基础上，应主要针对超额消费部分提价，使之兼顾发挥价格积极作用和减缓对普通居民冲击的双重功能，这比较适用于水、电、燃气等日常消费品。此外，给低收入阶层以直接补贴，也是缓解价格改革冲击的选择之一，其好处是所谓的“花钱买机制”。

    政府干预与市场机制的关系。资源环境领域的政府与市场关系较其他领域更为复杂。除了通常所说的二者之间关系的一般特征外，还有一些新的特征。值得关注的是近年来随着碳排放交易而发展起来的“配额-交易”（cap-trade）机制。其中，政府控制碳排放的总量，并以某种方式分配到不同的地区和企业，而地区和企业在完成配额过程中，可通过交易而使减排的社会成本最低化。这种政府控制总量、通过市场交易实现资源优化配置的思路，在治理资源环境其他方面问题时也可借鉴。例如，在消耗、污染不达标且产能过剩的行业，政府可以给出一个与原产能相等的“达标”产能配额，既可以由原企业增加节能减排投资改造原有设备，或新投资建设达标工厂而实现，也可以由原企业将产能配额指标卖给其他企业，由收购者通过改建或新建而实现。这样做的好处是，在实现产能控制、资源利用和环境保护目标的同时，保护原投资者的合理权益，优化配置企业资源。